Konteks Desa

Gambar 7: Karakteristik Utama Konteks Desa—Hambatan dan Peluang bagi Pengaruh Perempuan dalam Struktur Kekuasaan dan Pengambilan Keputusan 

Serupa dengan konteks tingkat kabupaten, terdapat variasi dalam pengaturan kebijakan dan kelembagaan formal di desa lokasi penelitian pada awal kegiatan yang didukung oleh MAMPU. Dinamika konteks tersebut sangat berpengaruh pada terciptanya lingkungan yang mendorong atau menghambat aksi kolektif perempuan dan upaya untuk meningkatkan pengaruh perempuan dan inklusivitas gender. Dimensi utama dalam pengaturan kelembagaan desa mencakup: 

• Sejauh mana pemerintah desa, termasuk Kepala Desa, kemungkinan besar dapat dengan cepat mendukung inisiatif berorientasi gender, 
• Sejauh mana saat ini perempuan dilibatkan dalam forum pengambilan keputusan dan struktur kekuasaan desa, 
• Bagaimana prioritas anggaran desa cenderung ditetapkan, dan 
• Apakah Peraturan Desa dan inisiatif lainnya telah diperkenalkan untuk memperkuat pemberdayaan perempuan. 

Selain itu dimensi yang bertumpang tindih dalam lingkungan kelembagaan adalah sifat dan bentuk organisasi dan lembaga lain yang hadir, dan dinamika gender dari organisasi-organisasi ini. Dimensi ini akan dibahas lebih lanjut dalam pembahasan konteks sosial-politik dan ekonomi. 

Pemerintah desa yang mendukung 

Sejauh mana pemimpin desa—khususnya Kepala Desa—sudah mendukung atau terbuka untuk mendukung inklusi gender dalam pengambilan keputusan sejak awal akan mendorong atau menghambat upaya perempuan desa untuk meningkatkan pengaruh perempuan, khususnya terkait dengan implementasi UU Desa. Di lokasi penelitian seperti desa di Cirebon, Jawa Barat (dibahas lebih lanjut di bawah ini), Kabupaten Hulu Sungai Utara di Kalimantan, Kabupaten Lombok Timur di NTB (khususnya setelah Kepala Desa baru terpilih) dan Kabupaten Tanggamus di Lampung, terdapat pemerintah desa, dan Kepala Desa yang terbuka terhadap inisiatif baru untuk meningkatkan pengaruh perempuan. Dukungan Kepala Desa terhadap inklusivitas gender merupakan indikator yang kuat, tetapi bukan satu-satunya tanda adanya kondusifitas yang kontekstual. Di desa lainnya, para pemimpin pemerintahan lebih resisten sejak awal dan terus meyakinkan melalui serangkaian tindakan yang dibahas di bagian-bagian selanjutnya dalam laporan ini, antara lain di desa lokasi penelitian di Bangkalan di Jawa Timur dan TTU di NTT. Dukungan tokoh-tokoh desa yang berpengaruh juga dapat berubah dari waktu ke waktu, terutama pada saat-saat kritis misalnya saat pemilihan umum berlangsung dimana dukungan terhadap inklusivitas gender dapat berubah seiring dengan kepemimpinan dan pemerintahan desa yang baru, sebagaimana dibahas dalam Bab 8. 

Kondisi awal di banyak desa di Indonesia, termasuk kondisi di desa lokasi ‘intervensi’ penelitian ini, dapat diamati dalam karakteristik dua desa ‘kontrol’ penelitian dan tidak berbeda dengan beberapa dinamika yang diidentifikasi oleh penelitian lain (misalnya Syukri, dkk., 2017, 2018). Seperti yang dijelaskan dalam Kotak 11, di desa ‘kontrol’ di Gresik di Jawa Timur hanya ada sedikit aksi kolektif perempuan melalui kelompok atau jalur lain dan tidak teridentifikasi adanya jejak intervensi dari OMS. Bahkan pemerintah desa menolak gagasan untuk memperkenalkan inisiatif pemberdayaan masyarakat yang lebih luas, inisiatif untuk mendukung perempuan, dan kehadiran OMS di desa ini. 

Dua kelompok perempuan yang ada di desa ini banyak ditemukan di seluruh Indonesia dan lokasi penelitian, yaitu PKK (Pemberdayaan Kesejahteraan Keluarga) dan Posyandu (kelompok kesehatan ibu dan anak di desa). Fatayat, organisasi perempuan yang berafiliasi dengan ormas Islam Nahdlatul Ulama, juga mengorganisir kelompok-kelompok pengajian. Namun hanya sedikit perempuan yang berpartisipasi secara rutin dalam PKK dan keragaman profil anggota yang rutin menghadiri PKK masih terbatas pada anggota keluarga dari pemimpin desa saat ini dan sebelumnya. Sedangkan perempuan desa lainnya hanya berpartisipasi secara berkala, terutama karena pemerintah desa memutuskan bahwa perempuan hanya dapat menerima Program Keluarga Harapan (PKH, yaitu program bantuan uang tunai bersyarat) melalui PKK agar dapat meningkatkan jumlah anggotanya. Selain itu, PKK dan Fatayat dipimpin oleh orang yang sama. Di sisi lain, Posyandu sebagai forum yang diikuti secara berkala oleh sejumlah kecil perempuan, terutama guna mengakses layanan bidan atau perawat untuk pemeriksaan kesehatan dasar, khususnya bagi anak-anaknya. Hampir tidak ada perempuan yang dilibatkan dalam forum pengambilan keputusan selain mengundang perwakilan dari pimpinan PKK (ketua, dan terkadang bendahara atau sekretaris), seperti yang terjadi di kebanyakan desa. 

Kotak 11: Desa ‘Kontrol’ di Gresik—Ketidakhadiran OMS dan Resistensi terhadap Inisiatif Pemberdayaan 

Desa ‘kontrol’ penelitian di Gresik merupakan desa tertinggal yang mengandalkan industri perikanan untuk perekonomiannya (BPS Kabupaten Gresik, 2019). Desa ini memiliki pasar ikan dan pasar desa, dan dibandingkan dengan dua desa tetangganya yang tidak memiliki keduanya, desa ini memiliki ekonomi yang cukup kuat, yang bergantung pada usaha kecil dalam perdagangan ikan. Hanya sedikit penduduk desa yang mendapatkan penghasilan sebagai nelayan dibandingkan dengan desa-desa tetangga (BPS Kabupaten Gresik, 2019). Desa ini sulit diakses karena hanya terdapat dua akses keluar-masuk. Akses yang pertama adalah jalan satu jalur, dengan sisi jalan yang tidak terawat, berjarak 9 km dari jalan raya, yang membutuhkan kurang lebih satu jam perjalanan dari ibu kota Gresik. Jalan ini dikelilingi oleh tambak garam, tambak ikan bandeng, dan tambak udang yang membentang sepanjang 2 km di kanan kiri jalan. Sering terjadi banjir di sepanjang pertambakan ini, sehingga jalan hampir tidak bisa diakses selama musim hujan. Akses lainnya adalah melalui perjalanan dua jam menggunakan perahu dari ibu kota kabupaten, tetapi jalur ini biasanya hanya digunakan oleh nelayan. 

Semua warga desa adalah Muslim dan hari raya Islam dan tradisi dirayakan dengan saling berbagi makanan dengan tetangga. Namun selain kegiatan tersebut, warga desa enggan membentuk kelompok formal untuk melakukan kegiatan sehari-hari atau berorganisasi. Mereka tidak berorganisasi melalui kelompok nelayan, badan usaha milik desa, kelompok simpan pinjam, maupun melalui kelompok usaha kecil. Berbeda dengan masyarakat agraris yang mungkin bertumpu pada hasil pertanian dan hasil bercocok-tanam kolektif lainnya di ladang yang berpindah-pindah, sebagai masyarakat pesisir, mata pencaharian di desa ini cenderung dilakukan secara individual dan turun-temurun, seperti yang dijelaskan oleh seorang warga desa (5 November 2019): “Kalau ke laut kan ga banyak orang, paling dua orang sudah beres bisa melaut, dapat uang.” 

Perempuan di desa ini menghadapi banyak tantangan yang sama dengan tantangan yang ditemukan di desa penelitian lainnya, mulai dari kekerasan dalam rumah tangga hingga ketergantungan finansial pada suami, dan sangat sedikit kegiatan kolektif. Dengan adanya kelompok perempuan korporatis negara (PKK dan Posyandu) dan kelompok pengajian Fatayat, desa ‘kontrol’ penelitian di Gresik memiliki sedikit kelompok perempuan (dengan jumlah dan keragaman anggota yang terbatas) dan sedikitnya jumlah kelompok perempuan di desa secara lebih luas. Selain itu, belum pernah ada OMS yang melakukan kegiatan di desa ini. Kepala Desa menolak kehadiran atau program pemberdayaan OMS, dengan alasan bahwa OMS memicu konflik sosial melalui upaya memperkenalkan perubahan. Dalam pandangan Kepala Desa, masyarakat desa sudah pernah mengalami ‘konflik’ yang sedemikian—atau yang mungkin berupa ketegangan yang kadang-kadang muncul seiring dengan adanya proses-proses yang berubah, atau adanya tantangan terhadap status quo dalam cara mengalokasikan sumber day—sebagai hasil dari apa yang ia anggap sebagai inkonsistensi data, sehingga ada beberapa penduduk desa mendapatkan bantuan dari program perlindungan sosial pemerintah, sementara penduduk yang lainnya tidak. 

Seorang warga menjelaskan (12 November 2019) “Saya nggak setuju dengan pemberdayaan itu. Pemberdayaan itu malah tidak memberdayakan warga tapi malah membuat kisruh di desa. Yang bingung itu ya kayak Kepala Desa atau perangkat desa yang lain. Jadi mending nggak usah ada aja itu program pemberdayaan, warga desa sudah berdaya. Buat aja program yang lebih pas dengan desa, bangunin jalan akses kita keluar sudah beres kan.” 

Keterlibatan perempuan sangat rendah dalam pengambilan keputusan di desa ini. Hanya sedikit jumlah perempuan yang hadir dalam rapat pengambilan keputusan desa seperti Musdes dan kehadiran perempuan tersebut berdasarkan undangan dari pemerintah desa. Perempuan yang diundang hanya dari PKK yang terkadang mengirimkan perwakilannya. Hanya ada satu orang perempuan yang menjadi anggota Badan Permusyawaratan Desa (BPD), yang ditunjuk berdasarkan instruksi dari kecamatan untuk memasukkan wakil perempuan—anggota BPD perempuan ini juga dipilih dari PKK. 

Sangat sedikit penduduk desa yang menghadiri rapat pengambilan keputusan, dan meskipun demikian, mereka hanya cenderung berpartisipasi ketika ada insentif keuangan—pada program yang tidak menawarkan insentif keuangan akan kekurangan peserta dalam rapat atau kegiatan lain. Selain itu, ketika pendapatan yang diperoleh dari mata pencaharian penduduk lebih besar dari insentif yang ditawarkan untuk berpartisipasi dalam program pemerintah, penduduk desa cenderung tidak berniat memberikan waktu mereka untuk berpartisipasi. Seorang warga menjelaskan (8 November, 2019) “Ya kan di desa ini, sedikit mau gerak aja langsung bisa dapat uang Mbak. Nggak susah cari uang di sini. Makanya mereka itu susah kalau diajak kumpul nggak ada uangnya.” 

Karena penduduk desa lebih suka berpartisipasi dalam program ketika insentif keuangan ditawarkan, mereka biasanya antusias terhadap program pemerintah seperti Bantuan Langsung Tunai (BLT, yaitu program bantuan uang tunai tidak bersyarat) dan Program Keluarga Harapan (PKH, yaitu program bantuan uang tunai bersyarat). Warga desa bisa memperoleh PKH melalui PKK berdasarkan arahan pemerintah desa. 

Desa ini, menurut pandangan sebagian besar penduduknya hanya mendapat sedikit perhatian, dan sedikit kunjungan dari pejabat pemerintah kabupaten dan lain-lain mengingat akses jalan yang sulit untuk masuk ke desa. Pandangan umum adalah (11 November 2019) “Jarang Mbak, ada kunjungan gitu dari Pemerintah Kabupaten. Paling ya Kecamatan itu pun kita yang harus ke Kecamatan. Lewat jalan 9 km yang lewat tambak-tambak itu. Apalagi LSM ya, ndak pernah ada yang ke sini. Paling itu anak-anak KKN.” 

Desa ini menolak pilihan untuk memperkenalkan ‘Sekolah Perempuan’ informal di desa sebagai bagian dari inisiatif Pemerintah Kabupaten Gresik untuk mereplikasi Sekolah Perempuan di desa lainnya. Namun, pemerintah desa ini mendukung satu proyek infrastruktur desa yang dianggap penting oleh perempuan—Pendidikan Anak Usia Dini (PAUD) —dan proyek ini diadvokasi oleh ketua PKK terutama melalui hubungan dan lobi informal dengan Kepala Desa. Tidak seperti desa lainnya, pada saat itu desa ‘kontrol’ di Gresik memang belum memiliki PAUD. 

Desa lokasi ‘kontrol’ penelitian di Kabupaten Pangkep di Sulawesi Selatan memiliki situasi yang cukup mirip dengan situasi di desa lokasi ‘kontrol’ penelitian di Gresik, hanya saja kehidupan berorganisasi yang dimiliki perempuan sedikit lebih beragam. Desa ini juga memiliki PKK, tetapi PKK di desa ini telah membentuk kelompok simpan pinjam internal dan bekerja sama dengan kelompok usaha menjahit—terutama untuk sekelompok kecil perempuan elit. Di desa ini juga terdapat Posyandu yang anggotanya sama dengan PKK. Namun berbeda dengan Gresik, desa ini memiliki Kelompok Wanita Tani (KWT) yang terdiri dari anggota yang sama dengan anggota PKK dan beberapa anggota lainnya. 

Dibandingkan dengan lokasi ‘kontrol’ penelitian di Gresik, representasi perempuan sedikit lebih tinggi dalam pemerintahan desa (Lihat Kotak 11)—meskipun secara terbatas dan belum ada implikasinya terhadap prioritas inklusif gender dalam implementasi UU Desa. Seorang perempuan menjabat sebagai Kepala Desa sebelumnya pada saat UU Desa belum berlaku, dan beliau mengutarakan bahwa “sumber daya yang dimiliki sangat sedikit dan tidak ingin mendorong perempuan dan membuat mereka terlalu berharap, karena yang bisa saya lakukan terbatas”—meskipun beliau sebelumnya pernah membantu seorang guru untuk memperoleh dana pembangunan gedung Pendidikan Anak Usia Dini (PAUD) dari Pemerintah Kabupaten. Pada saat Kepala Desa yang baru terpilih (yang merupakan keponakan dari Kepala Desa sebelumnya), tiga orang perempuan ditunjuk untuk menjabat di pemerintahan desa berdasarkan UU Desa, tetapi ketiganya merupakan anggota keluarganya. Kepala Desa tersebut juga mendirikan Badan Usaha Milik Desa (BUMDes), berupa sebuah kedai yang dijalankan oleh dan untuk kepentingan tiga anggota perempuan keluarganya. Dengan demikian, meskipun perubahan endogen untuk inklusivitas gender dalam pemerintahan desa dapat terjadi tanpa intervensi ‘eksternal’, seperti dalam desa ini yang sebagian besar terjadi atas dasar kepentingan Kepala Desa dan keluarganya, dan tidak ada inisiatif desa lainnya yang berfokus pada inklusi gender ataupun proposal yang didanai berdasarkan UU Desa yang diajukan oleh perempuan. 

Seperti halnya di Gresik, partisipasi dalam musyawarah perencanaan pembangunan desa (Musrenbangdes) dan forum pengambilan keputusan desa lainnya seperti Musdes di lokasi ‘kontrol’ penelitian di Pangkep hanya berdasarkan undangan. Hanya Ketua PKK, KWT dan Posyandu yang diundang. Dalam rapat terakhir, ketua PKK dan KWT hadir selama 10 menit untuk mengisi daftar hadir, kemudian menghabiskan sisa waktunya untuk memasak makanan untuk peserta rapat. Seorang guru perempuan yang pernah mengadvokasi PAUD di pemerintah kabupaten sebagaimana disebutkan di atas, beberapa kali berhasil menghadiri Musrenbangdes untuk mengadvokasi dana renovasi PAUD, tetapi karena tidak banyak dukungan, upayanya selalu ditolak. Seorang perempuan juga telah berhasil terpilih menjadi anggota BPD karena dikenal oleh masyarakat melalui pengelolaan kolam budidaya ikan, tetapi hanya sejauh inilah representasi perempuan di desa ‘kontrol’ di Pangkep seperti halnya di Gresik. Anggota BPD tersebut menjadi satu-satunya perempuan yang angkat bicara dalam musyawarah pengambilan keputusan desa, sedangkan tiga perempuan pegawai pemerintah desa yang juga merupakan anggota keluarga Kepala Desa cenderung diam saja atau tidak hadir. 

Prioritas kebijakan dan anggaran 

Serupa dengan di tingkat kabupaten, prioritas kebijakan dan anggaran di tingkat desa juga berpengaruh pada kemungkinan untuk memfokuskan prioritas perempuan dan inklusi gender. Walaupun hal ini terkadang juga ada kaitannya dengan kekayaan sosial-ekonomi desa (apabila tersedia anggaran yang lebih besar, desa dapat lebih mampu untuk mendanai berbagai kegiatan), namun kekayaan belum tentu selalu berkorelasi dengan kemauan desa untuk mendukung kegiatan prioritas perempuan. Norma sosial, instruksi dari birokrasi yang lebih tinggi, preferensi kepemimpinan dan banyak aspek lainnya dapat membentuk apa yang dianggap sebagai prioritas desa sedari awal. 

Infrastruktur dianggap sebagai prioritas di banyak daerah dalam pemanfaatan anggaran desa, sedangkan inisiatif pembangunan dan layanan ‘non-fisik’ (misalnya pendidikan, kesehatan, pembelajaran, pengembangan keterampilan, rumah aman dan perlindungan, dll.) tidak terlalu diprioritaskan. Sebagian penyebabnya adalah kebutuhan atas infrasktruktur di sebagian besar daerah di nusantara, terutama di daerah yang lebih miskin. Selain itu juga karena UU Desa baru diberlakukan, sehingga pemerintah desa meminta arahan pelaksanaannya. Oleh karena itu, Kementerian Desa berupaya untuk mengidentifikasi area prioritas desa dalam beberapa tahun pertama, yang termasuk pembangunan infrastruktur (sejalan dengan prioritas pembangunan Presiden Joko Widodo), bendungan air, dan Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) untuk antara lain menciptakan peluang mata pencaharian. Prioritas ini tidak langsung mudah diselaraskan dengan agenda pemberdayaan yang berfokus pada layanan, pendidikan, peningkatan kesadaran, penciptaan pengetahuan (knowledge generation) dan berbagai kegiatan lainnya. Berdasarkan Peraturan Menteri Desa yang diterbitkan pada akhir tahun 2019, prioritas yang disarankan telah diperluas hingga mencakup banyak aspek lainnya yang juga dianggap sebagai prioritas perempuan di lokasi penelitian ini. Namun mengingat Peraturan Menteri Desa yang baru belum terimplementasikan pada saat dilakukannya penelitian, bagaimana perubahan tersebut dapat berdampak pada inklusi gender di seluruh nusantara akan lebih terlihat dalam penelitian di masa mendatang. 

Apabila kebutuhan perempuan yang diidentifikasi secara mandiri atau kebutuhan perempuan yang diadvokasi oleh kelompok perempuan sejalan dengan apa yang dianggap pemerintah desa sebagai prioritas, atau dapat tercakup dalam ruang lingkup prioritas desa tersebut, maka terdapat lebih sedikit penolakan terhadap permintaan dari perempuan. Begitu pula sebaliknya—jika prioritas perempuan (atau prioritas perempuan yang diadvokasi dengan didukung oleh mitra OMS) tidak sejalan dengan apa yang biasanya dianggap sebagai prioritas desa, maka perempuan akan lebih sulit menghadapi konteks dan memiliki pengaruh. 

Partisipasi dalam pengambilan keputusan 

Salah satu cara utama agar pengaruh dapat digunakan di desa adalah melalui forum pengambilan keputusan desa seperti Musdes (musyawarah desa) yang mengambil keputusan secara musyawarah dan mufakat. Keterlibatan perempuan dalam Musdes merupakan salah satu indikator terpenting tentang seberapa besar pengaruh yang dimiliki perempuan di setiap desa pada awalnya dan tingkat pengaruh perempuan bervariasi di seluruh desa penelitian. 

Secara umum berdasarkan analisis penelitian, semakin banyak perempuan yang terlibat dalam forum pengambilan keputusan, dan beberapa diantaranya memiliki peran kepemimpinan baik di dalam dan di luar pemerintah, semakin tinggi pula tingkat dukungan terhadap pengaruh perempuan dan pengenalan inisiatif konkret berbasis perempuan. Hal ini juga akan secara perlahan mengubah struktur kekuasaan menjadi lebih inklusif terhadap perempuan. Di beberapa desa, sangat jarang jika ada lebih dari segelintir perempuan yang menghadiri pertemuan pengambilan keputusan desa sebelum adanya intervensi dari OMS. Para pemimpin desa resisten terhadap perubahan di beberapa desa tersebut, termasuk desa ‘intervensi’ penelitian di Bangkalan, Lombok Timur dan Pangkep, serta desa ‘intervensi’ dan ‘kontrol’ penelitian di Kabupaten Gresik. Daerah tersebut dianggap memiliki konteks yang kurang kondusif bagi inklusi gender dan pemberdayaan perempuan di awal, sehingga diperlukan upaya tambahan dan strategi khusus bagi perempuan untuk mengatasi hambatan-hambatan yang dibahas di seluruh laporan ini, khususnya di Bab 4, 5 dan 7. 

Lokasi penelitian lainnya menunjukkan lingkungan yang lebih kondusif seperti lingkungan di desa ‘kontrol’ di Pangkep, baik sudah ada perempuan yang memegang jabatan yang berwenang untuk mengambil keputusan maupun sudah terbuka untuk mendukung inisiatif pemberdayaan baru. Misalnya, di desa penelitian di Cirebon, meskipun pada umumnya perempuan tidak menghadiri pertemuan di desa (desa ini dianggap cukup kondusif di awal), namun seiring berjalannya waktu terjadi perubahan dan perempuan juga memengaruhi implementasi UU Desa. 

Kutipan dari salah satu studi kasus yang menggambarkan Cerita Perubahan (Story of Change) berikut ini menunjukkan keterbukaan tersebut dan bagaimana interaksi antara berbagai karakteristik konteks desa, aksi kolektif perempuan dan OMS pendukung perempuan desa (dalam hal ini dengan dukungan dari Mitra MAMPU, ‘Aisyiyah) dapat menghasilkan perubahan. Meskipun kami akan membahas dukungan tersebut dalam analisis di bagian selanjutnya dalam laporan ini, kami menggunakan contoh dari desa penelitian Cirebon untuk memberikan wawasan awal tentang proses tersebut dan pentingnya aksi kolektif berjejaring yang melibatkan perempuan desa dan, dalam beberapa kasus, aktor lainnya sebagai sarana untuk memengaruhi perubahan. Di lokasi penelitian ini, perempuan berkolaborasi melalui kelompok, memperkenalkan inisiatif baru, dan mengubah praktik di desa menjadi lebih inklusif gender. Waktu penyelenggaraan musyawarah desa dialihkan ke sore hari agar perempuan bisa hadir dan terdapat penerbitan Peraturan Desa baru tentang prioritas bagi perempuan. Seiring waktu, Kepala Desa semakin mendukung dan terbuka terhadap peningkatan inklusivitas gender, organisasi baru dan inisiatif berbasis gender, bahkan ketika organisasi dan inisiatif tersebut tidak sejalan dengan afiliasi kelembagaan sosial yang ada di daerah (Lihat Kotak 12). 

Kotak 12: Cerita Perubahan di Cirebon—Mendorong Pengambilan Keputusan dan Pembangunan Desa yang Lebih Inklusif 

Desa lokasi penelitian di Cirebon, Jawa Barat mencerminkan sebagian besar desa di Indonesia, khususnya di pulau Jawa. Mayoritas penduduk desa ini merupakan Muslim (90%) dan sebagian besar penduduk desa berafiliasi dengan Nahdlatul Ulama (NU). Berdasarkan monografi desa, hanya 30% penduduk yang melanjutkan pendidikan setelah lulus SD, dan hanya 17% penduduk yang lulus SMP dan SMA. Desa ini kekurangan infrastruktur sekolah yang memadai, dan banyak orang, termasuk perempuan, putus sekolah untuk mencari pekerjaan. 

“Sekarang aja kalau satu masalah di kita ya itu aja, masalah perempuan. Nah di kita itu dengan alasan benar atau tidak, si perempuan juga pada sekolah lanjutan banyak, [tapi] yang dilanjutkan hanya 30%. Nah kami di kami itu ada perusahan yang menerima pekerja perempuan. Pabrik teh… masalah pekerja dibawah umur, tahun 2011 lah. Permasalahan itu muncul sampai dipanggil polres untuk saksi bahwa memperkejakan usia dibawah umur, perempuan tuh.” Kepala Desa, 25 Februari 2019. 

Sejak lama penduduk desa, khususnya perempuan, memiliki kesempatan yang terbatas untuk berpartisipasi dalam forum pengambilan keputusan seperti Musdes, Musdus, dan musyawarah perencanaan pembangunan desa (Musrenbangdes) lima tahunan. Keterbatasan kesempatan tersebut dikarenakan perempuan dianggap tidak berpendidikan yang cukup untuk dapat memberikan masukan terhadap keputusan desa, dan forum-forum ini diadakan pada malam hari. Perempuan tidak dapat hadir pada malam hari karena berdasarkan norma sosial yang berlaku, dianggap tidak aman bagi perempuan untuk meninggalkan rumah di malam hari dan perempuan juga memiliki tanggung jawab rumah tangga lainnya. Prioritas pembangunan yang ditetapkan desa juga cenderung terfokus pada pembangunan infrastruktur—63% dari anggaran desa dialokasikan untuk infrastruktur, sedangkan alokasi anggaran untuk pemberdayaan masyarakat hanya sekitar 8%, dan 2% untuk Posyandu, meskipun hal ini secara perlahan berubah. 

Pertama, perempuan desa sudah mengadvokasi perubahan waktu pertemuan Musdes. Sejak 2018, Musdes diadakan pada Minggu siang, sehingga lebih banyak orang, termasuk perempuan yang dapat hadir. Perempuan yang menghadiri Musrenbangdes termasuk aparat desa perempuan dan kader ‘Aisyiyah (OMS Mitra MAMPU) serta anggota kelompok perempuan Balai Sakinah ‘Aisyiyah (BSA) yang didirikan di desa. Menurut Sekretaris Desa Sutianti, yang juga merupakan salah satu kader yang terkait dengan ‘Aisyiyah dan berfokus pada kesehatan reproduksi—30% peserta Musrenbangdes 2018 adalah perempuan. Hatini, seorang anggota BSA dan kader desa kesehatan reproduksi lainnya, menggambarkan betapa banyak perempuan yang merasa gugup saat mengikuti pertemuan tersebut: “Takutnya tuh di pikiran saya tuh kalau usul takut salah jalur. Iya, takutnya eh bukan saya, bukan usulan ke sini, gitu takutnya tuh.” Hatini, desa penelitian di Cirebon, 2 Maret 2019. 

Meski merasa gugup untuk berpartisipasi, Hatini berhasil mengusulkan agar desa berinvestasi dalam seperangkat alat musik rebana untuk kelompok perempuan setempat. “Iya diterima. Nggak penting dapet enggaknya sih. Yang penting udah usul aja gitu.” Hatini, 2 Maret 2019. 

Kedua, ada perubahan yang mulai berkembang di desa ini dalam hal struktur organisasi perempuan, pengaruh perempuan, perempuan yang memegang jabatan kepemimpinan dan mendorong inisiatif baru, yang semakin terlihat adanya dukungan dan interaksi antara perempuan desa dan Kepala Desa (Kuwu dalam bahasa setempat), yang sebelumnya tidak banyak berinteraksi. Kuwu memiliki kewenangan yang besar dalam pemerintahan desa di Kabupaten Cirebon, dan berperan sangat penting dalam pengambilan keputusan. Kuwu saat ini di desa penelitian Cirebon telah menerapkan pendekatan kepemimpinan baru, yang menyambut peluang untuk berkolaborasi dengan aktor eksternal, seperti ‘Aisyiyah, organisasi afiliasi NU, dan USAID. Ia semakin peduli dengan inklusi gender dan pemberdayaan perempuan, terutama setelah menyaksikan banyaknya manfaat dari inisiatif sebelumnya dan melalui jejaringnya dengan perempuan desa yang semakin berkembang. Meskipun perempuan tampaknya menyambut partisipasi perempuan dan kesempatan untuk berbicara di forum formal desa, sebagian besar perempuan cenderung juga menyampaikan saran mereka secara informal kepada Kepala Desa karena telah terjalin hubungan baik. 

Desa penelitian di Cirebon memiliki nilai-nilai agama dan ikatan yang kuat dengan NU. Namun, Kuwu mendukung masuknya ‘Aisyiyah ke desa untuk mendukung upaya saling berbagi pengetahuan dan melakukan kegiatan yang berfokus pada kesehatan reproduksi, meskipun ‘Aisyiyah terkait dengan organisasi massa Muslim selain NU, yaitu Muhammadiyah. ‘Aisyiyah mendukung pendirian kelompok perempuan Balai Sakinah ‘Aisyiyah (BSA) di desa tersebut. Kelompok BSA merupakan wadah bagi perempuan desa usia produktif (15–49 tahun) yang berasal dari latar belakang keluarga kurang mampu untuk belajar tentang hak kesehatan reproduksi perempuan dan keluarga berencana. Perempuan desa menjadi kader ‘Aisyiyah untuk kesehatan reproduksi di tingkat desa melalui BSA dan menjalankan program pendidikan kesehatan reproduksi untuk perempuan, dengan bantuan dari ‘Aisyiyah di tingkat daerah. Para perempuan ini berperan sebagai agen perubahan, yang berbagi ilmu dengan perempuan desa lainnya. 

Kelompok perempuan di desa penelitian Cirebon memberikan ruang dan cara bagi perempuan desa agar terlibat dalam proses pengambilan kebijakan di tingkat desa berdasarkan UU Desa. Aksi kolektif kelompok perempuan ini secara langsung membentuk Peraturan Desa tahun 2017 tentang Kesehatan Reproduksi Perempuan. Perempuan desa berkontribusi aktif dalam perumusan dan perancangan Peraturan Desa ini, yang didukung oleh keterampilan kepemimpinan dan organisasi dari kegiatan kelompok perempuan, serta peningkatan pengetahuan tentang isu kesehatan reproduksi yang diperoleh dari pelatihan kader. 

Perempuan juga membentuk inisiatif dan kelompok baru lainnya, misalnya Kelompok Wanita Tani. Kuwu mendukung upaya perempuan (yang didukung oleh ‘Aisyiyah), untuk mendirikan KWT dan kebun gizi pada tahun 2019. Fokus utama kelompok KWT adalah memelihara kebun gizi tersebut, memberikan pelatihan pertanian, dan menciptakan peluang mata pencaharian bagi perempuan miskin di desa. Kelompok KWT juga berperan penting untuk memastikan adanya aksi kolektif dan partisipasi perempuan melalui kegiatan pertanian secara rutin. Melalui KWT, perempuan mengusulkan di Musdes untuk menggeser kebun gizi ke lokasi yang lebih strategis dan subur. 

Hatini, anggota BSA dan kader kesehatan reproduksi, terpilih sebagai Ketua kebun gizi. Anak perempuan Hatini menggambarkan bagaimana jabatan tersebut memberikan peluang mata pencaharian dan kepemimpinan bagi ibunya: “Saya melihat mamah itu positif banget. Kayak jualan sekarang nggak takut. Apapun yang dia lakuin maju sendiri. Di kebun gizi kan dia didorong oleh keluarga dan ‘Aisyiyah. Padahal dulu kan gak berani banget di masyarakat. Sekarang Alhamdulillah berani bermasyarakat, berorganisasi, dan bermasyarakat. Saya ikut sekolah kader yang diadain ‘Aisyiyah. Itu kan nginep ya, banyak pelajaran sih dari ‘Aisyiyah-nya. Itu tahun 2018. Di situ juga ada kegiatan sosialisasi ke masyarakat mengenai kehidupan ekonominya.” Anak perempuan Hatini, desa penelitian di Cirebon, 3 Maret 2019. 

Peraturan yang berlaku 

Banyak desa mulai memperkenalkan peraturan desa, terutama karena adanya wewenang yang sah untuk menerbitkan peraturan berdasarkan desentralisasi, yang selanjutnya diperkuat oleh UU Desa. Memperkenalkan peraturan baru di Indonesia sangat penting untuk menerapkan kebijakan karena pemberlakuan peraturan mengikat pemerintah periode selanjutnya untuk melanjutkan agenda pemerintahan sebelumnya, tetapi sering kali sulit untuk memperkenalkan kebijakan atau program baru tanpa adanya kewenangan administratif berdasarkan suatu peraturan. Peraturan ini termasuk peraturan yang menetapkan komitmen anggaran untuk implementasi kebijakan. Lebih sulit bagi pemerintahan berikutnya untuk mengubah atau menghapus peraturan ini tanpa adanya dukungan untuk mengubah atau menghapus peraturan tersebut, meskipun pemerintah selanjutnya mungkin tidak tegas dalam melaksanakan peraturan yang ditetapkan pemerintah sebelumnya. 

Meskipun demikian, peraturan desa tentang inklusi gender, prioritas perempuan dan pemberdayaan perempuan yang lebih luas mulai diberlakukan dan dilaksanakan di berbagai desa di Indonesia, sehingga semakin tinggi kemungkinan adanya dukungan kelembagaan jangka panjang untuk inklusi gender. Pada saat OMS mendapatkan dukungan MAMPU pada tahun 2013, belum ada desa di lokasi penelitian (baik ‘kontrol’ maupun ‘intervensi’) yang memberlakukan peraturan desa yang secara khusus mengatur isu prioritas perempuan atau agenda pemberdayaan perempuan, meskipun beberapa peraturan memang sudah ada di tingkat kabupaten karena terdapat jejak advokasi yang berfokus pada gender, seperti di Tanggamus, Lampung (lihat Kotak 5). Namun, seperti yang terlihat pada kasus yang terjadi di desa penelitian di Cirebon di atas (Kotak 12) dan seperti yang akan kita amati di bagian selanjutnya dalam laporan penelitan ini, terjadi perubahan seiring dengan berjalannya waktu. 

Seperti halnya di tataran kabupaten, variasi konteks sosial-politik di desa juga penting dalam hal mendorong atau membatasi pengaruh perempuan di desa dan pengambilan keputusan yang inklusif gender. Di daerah yang struktur kekuasaannya dipegang oleh segelintir orang, perubahan norma sosial dan pemanfaatan dana untuk inisiatif perempuan lebih sulit terjadi karena lingkungan sosial-politik dan budaya yang ada belum mendukung keterlibatan perempuan dalam pengambilan keputusan. Akan tetapi di daerah dengan struktur kekuasaan yang dipegang oleh pemimpin yang lebih beragam, tersedia lebih banyak jalan menuju perubahan. Kepala Desa memiliki peran yang penting, khususnya secara administratif, untuk meningkatkan posisi perempuan di desa. Namun ini bukanlah satu-satunya kunci untuk membuka dukungan terhadap pengambilan keputusan yang lebih inklusif gender—perolehan dukungan juga dapat bergantung pada bentuk organisasi sosial, jejaring dan struktur kekuasaan. Dalam bab selanjutnya, akan dibahas bagaimana cara perempuan—melalui kelompok dan jejaring, serta dukungan OMS—dapat menggunakan berbagai sumber desakan untuk mengatasi konteks di desa, dan secara kolektif mengadvokasi dan memengaruhi perubahan. 

Serupa dengan tingkat kabupaten, norma-norma sosial yang berlaku tentang peran perempuan dalam kehidupan publik—yang membentuk sikap dan perilaku terhadap perempuan dan di antara perempuan— dapat mendorong atau membatasi upaya perempuan untuk menggunakan suaranya. Teridentifikasi variasi yang signifikan dalam dinamika ini di semua desa lokasi penelitan. Aspek-aspek utama dalam pengaturan sosial-ekonomi dan politik yang membentuk pengaruh perempuan dideskripsikan pada Gambar 8 dan dibahas lebih lanjut di bawah ini. 

Gambar 8: Aspek-Aspek Utama dalam Pengaturan Sosial-ekonomi dan Politik yang Membentuk Pengaruh Perempuan 

Dinamika kekuasaan desa 

Lingkungan kelembagaan di atas (dan dukungan pimpinan desa) saling berkaitan dengan dinamika kekuasaan desa, khususnya antar pimpinan desa, yang terdiri dari koalisi dan fraksi. Aspek dalam konteks ini sangat penting karena dapat menghalangi atau mendukung inisiatif akar rumput baru yang berfokus pada gender di desa. Aspek tersebut juga berpengaruh pada bentuk upaya yang memfasilitasi kelompok, jejaring, suara, dan aksi kolektif perempuan. Lingkungan desa yang lebih kondusif dipimpin oleh pemimpin desa yang mendukung dan memiliki legitimasi yang kuat untuk: 

• Mendorong setiap orang di desa untuk mengubah praktik, proses dan prioritas dalam situasi yang merugikan perempuan, 
• Terlibat dengan inisiatif baru yang diperkenalkan oleh perempuan desa, baik secara terpisah maupun bersama-sama dengan OMS, yang bersinggungan dengan tabu budaya atau menantang praktik yang selama ini diterapkan (terutama dalam pencairan dana), atau 
• Berupaya mengubah praktik yang selama ini diterapkan dalam kaitannya dengan inklusi perempuan dalam pengambilan keputusan atau penetapan prioritas. 

Di beberapa daerah, terdapat friksi antara pemerintah desa (seperti Kepala Desa dan staf pemerintah) dan Badan Permusyawaratan Desa (BPD). Dalam hal ini jika salah satu pihak mendukung aspek agenda pemberdayaan yang dapat membawa perubahan baru atau signifikan, pihak oposisi akan mencoba untuk melemahkan agenda tersebut. 

Politik tersebut dapat diamati di desa penelitian antara lain di Lombok Tengah dan Lombok Timur, dan Hulu Sungai Utara. Di desa penelitian di Lombok Tengah, misalnya, Kepala Desa baru dipilih dari luar tokoh ‘bangsawan’ atau tokoh yang tersohor, sehingga terjadi peningkatan pencurian kecil beberapa minggu setelah pelantikannya. Para narasumber berpendapat bahwa peningkatan pencurian tersebut disengaja dan diorganisir untuk menunjukkan bahwa Kepala Desa yang baru tidak dapat ‘mengendalikan’ desa dan karenanya Kepala Desa tersebut memiliki legitimasi yang lemah. Akibatnya, inisiatif baru tentang inklusi gender yang didukung Kepala Desa tersebut akan menghadapi sejumlah resistensi. 

Resistensi serupa juga dihadapi oleh Kepala Desa baru di Lombok Timur (Kotak 13), sedangkan di desa penelitian di Hulu Sungai Utara, Badan Permusyawaratan Desa meremehkan Kepala Desa karena alasan pribadi. Dalam kedua kasus tersebut, resistensi yang ada berusaha untuk menggoyahkan legitimasi Kepala Desa yang baru, dan guna menunjukkan kepada kelompok yang berbeda pendapat bahwa Kepala Desa yang baru tidak cakap menjalankan wewenangnya dalam memimpin desa. Dalam kedua kasus tersebut, kelompok perempuan dan OMS yang belum lama beroperasi di desa harus menghadapi situasi politik di desa secara hati-hati ketika memulai kegiatan dan terutama pada masa-masa pemilihan umum (lihat pembahasan lebih lanjut di Bab 8). 

Kotak 13: Perubahan dan Resistensi di Lombok Timur 

Di Lombok Timur, Kepala Desa baru yang sebelumnya menjabat sebagai Kepala Dusun, terpilih sebagai pemimpin desa dengan dukungan yang cukup besar dari perempuan desa. Sebelumnya, ia pernah terlibat dalam pekerjaan BaKTI yang memperkenalkan Kelompok Konstituen Desa, yang terdiri dari banyak anggota perempuan dan berupaya untuk menjembatani penduduk desa dengan pemimpin di tingkat kabupaten. Ia terbukti mendukung agenda yang lebih terbuka dan inklusif dalam musyawarah dusun (Musdus) dan aktif terlibat dalam Kelompok Konstituen Desa tersebut. Ia berhasil terpilih sebagai Kepala Desa dengan mengalahkan tokoh ‘bangsawan’ di desa tersebut, sehingga mengubah tatanan hasil pemilihan kepala desa yang selama ini menjadi kebiasaan. 

Tepat setelah Kepala Desa baru dilantik, kantor desa di Lombok Timur dibakar untuk mengganggu kestabilan kepemimpinannya. Masih terdapat friksi sampai saat ini. Namun, inisiatif baru yang diusulkan dan didukung oleh perempuan telah membuahkan hasil di desa ini karena sekarang perempuan lebih percaya diri dalam menghadiri musyawarah dan mengadvokasi perubahan. 

Struktur, organisasi dan nilai sosial 

Organisasi sosial di Indonesia sangat beragam, antara lain organisasi massa keagamaan dan organisasi massa lainnya, OMS, klub olahraga pemuda, kelompok simpan pinjam, kelompok pengajian, dan asosiasi serta kelompok berdasarkan mata pencaharian. Cabang-cabang ormas seperti NU dan Muhammadiyah (masing-masing memiliki afiliasi yang berbeda dengan lembaga keagamaan) dan ormas lainnya seperti persatuan pencak silat sering kali memiliki kelompok yang berafiliasi di desa. NU dan Muhammadiyah juga memiliki cabang perempuan—Fatayat dan Muslimat dengan NU, sedangkan ‘Aisyiyah dengan Muhammadiyah—yang sebagian besar berfokus pada kesehatan dan pendidikan. Ada juga organisasi korporatis milik negara, yang didirikan, didukung, dan terkadang didanai oleh negara—dengan sejarah panjang sebelum era reformasi—tetapi beroperasi di tingkat masyarakat, yang dibahas lebih lanjut dalam Bab 5 dan Bab 6. Selain organisasi formal, ada juga jejaring sosial yang lebih fleksibel berdasarkan keluarga, etika, agama, adat, mata pencaharian, usaha atau ikatan lainnya. 

Kelompok identitas, organisasi, lembaga dan jejaring sosial yang menonjol di antara masyarakat yang berorganisasi, serta kepemimpinannya, berpotensi memengaruhi adat istiadat dan norma sosial masyarakat setempat. Hal ini berimplikasi pada sikap sosial, norma perilaku dan tradisi yang berkaitan dengan peran (roles), representasi (representation), hak (rights) dan tanggung jawab (responsibilities) gender (atau 4R) dalam ranah kehidupan publik dan privat. Kepentingan sosial ini—melalui asosiasi politik informal dan formal dan sebagai kelompok lobi—juga memiliki koneksi dengan pembuat keputusan kebijakan, sehingga organisasi sosial tersebut memiliki pengaruh yang signifikan. Organisasi dan struktur sosial, norma agama dan adat, loyalitas dan hierarki keluarga, serta jenis dan densitas jejaring sosial bervariasi secara signifikan di seluruh desa di lokasi penelitian, yang memiliki implikasi signifikan terhadap bagaimana dan sejauh mana perempuan dapat menggunakan suara dan pengaruh (Bab 4 dan 5), dan cara OMS dapat mendukung perempuan menghadapi dinamika sosial dalam konteks di desa (lihat Bab 7). 

Di beberapa desa terdapat berbagai lembaga sosial mulai dari kelompok mata pencaharian, kelompok simpan pinjam, kelompok agama dan adat, dan segala macam kelompok sosial yang diikuti oleh penduduk desa, termasuk perempuan. Hal ini cenderung menghasilkan keragaman pandangan dan bentuk representasi. Di desa lainnya, keragaman masih terbatas dalam hal organisasi sosial dan jenis kelompok sosial dan agama tertentu yang mendominasi—misalnya di Bangkalan (lihat Kotak 6) karena perempuan cenderung hanya berpartisipasi dalam kelompok pengajian dan kegiatan keagaaman lainnya. Apabila perempuan berupaya untuk mengubah norma yang berlaku, akan ada sikap resisten atau apatis yang sangat signifikan ditunjukkan oleh masyarakat dan para pemimpin sosial dan politik sejak awal. 

Namun, nilai-nilai sosial konservatif tidak selalu selaras sepenuhnya dengan ketidakragaman kelompok agama dan etnis di masing-masing desa, terutama jika pimpinannya terbuka terhadap perubahan. Pada Kotak 12 di atas, mayoritas penduduk desa di lokasi penelitian beragama Islam, tetapi pemimpinnya terbuka terhadap peningkatan pengetahuan tentang isu-isu yang lebih sensitif seperti kesehatan reproduksi dan seksual perempuan. Di desa ‘intervensi’ penelitian di Gresik di mana Sekolah Perempuan informal telah berdiri, Kepala Desa memiliki nilai-nilai konservatif, namun beliau tetap mendukung dan berkomitmen untuk menggunakan sebagian Dana Desa untuk kegiatan Sekolah Perempuan. Komitmen ini adalah hasil dari aksi kolektif perempuan di desa. 

Sifat politik informal 

Struktur sosial dan organisasi yang membentuk nilai-nilai sosial berkaitan erat dengan bagaimana lembaga sosial menjadi sumber kekuasaan dan wewenang politik informal, di luar dimensi formal pemerintahan desa/kabupaten tetapi dengan pengaruh yang melampaui lembaga formal dan pengambilan keputusan politik dan kebijakan. Aspek ini juga berkontribusi pada konteks bagi aksi kolektif perempuan di awal dan dari waktu ke waktu. 

Misalnya di Bangkalan, pengambilan kebijakan dan keputusan politik cenderung sangat dipengaruhi oleh politik berbasis keluarga dan pesantren (lihat pembahasan sebelumnya tentang ekonomi politik). Keadaan ini juga cenderung memengaruhi politik formal—banyak jabatan penting di pemerintahan yang dipegang oleh anggota keluarga yang sama dari generasi ke generasi. Di TTU, Gereja Katolik memiliki pengaruh yang signifikan terhadap masyarakat serta lembaga adat yang ada. Selain itu, kepemimpinan di gereja merupakan sumber dukungan utama bagi kandidat politik, dan bahkan memiliki posisi berpengaruh di pemerintahan. Dalam beberapa kasus, seperti di Hulu Sungai Utara, kekuasaan terpusat pada individu tertentu yang sikapnya—baik konservatif maupun progresif—sangat berpengaruh. Dalam konteks lain, seperti desa penelitian di Cirebon, kekuasaan tidak terlalu tepusat di segelintir pihak, sehingga terdapat ruang yang lebih luas bagi kelompok perempuan untuk memengaruhi perubahan dalam norma atau aturan. 

Meskipun tidak dibahas secara rinci di atas, bagaimana jejaring informal antara aktor membuka peluang untuk memengaruhi kebijakan merupakan salah satu karakteristik utama dari konteks di kabupaten. Jejaring informal antar para tokoh yang berpengaruh juga membantu membuka peluang untuk memengaruhi kebijakan. Misalnya di Pangkep, Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) yang memiliki hubungan dekat dengan OMS setempat, membantu menjembatani komunikasi dengan Bupati untuk memperkenalkan inisiatif baru. Dinamika serupa juga ditemukan di kabupaten lainnya seperti Tanggamus. 

Tabu budaya dan norma sosial 

Saat tantangan utama yang dihadapi perempuan desa merupakan tantangan yang bersinggungan dengan tabu budaya (seperti kekerasan dalam rumah tangga di beberapa daerah, kesehatan reproduksi perempuan, dan mengakhiri perkawinan anak di daerah lainnya), atau merupakan isu yang tidak terlalu menjadi kepentingan desa (atau kabupaten), timbul hambatan yang signifikan bagi aksi kolektif dan pengaruh perempuan sejak awal—yang menandakan bahwa upaya peningkatan inklusivitas gender dalam pengambilan keputusan menghadapi lingkungan yang sulit. 

Misalnya, di sejumlah lokasi penelitian, kekerasan berbasis gender, khususnya kekerasan dalam rumah tangga, bukanlah masalah yang didiskusikan secara luas dan terbuka. Selain itu, masih sedikit kebijakan atau peraturan yang dilaksanakan untuk menjalankan program yang bertujuan untuk mengurangi kekerasan dalam rumah tangga. Upaya perempuan untuk memperoleh dukungan kuat dari pejabat publik dan politik untuk mencegah kekerasan dalam rumah tangga, menghadapi hambatan yang signifikan karena isu tersebut termasuk isu yang sensitif. Dinamika serupa juga ditemukan di desa penelitian seperti di Bangkalan karena upaya mengurangi perkawinan anak (lihat Kotak 14) merupakan isu yang menantang dan sensitif untuk diatasi melalui kebijakan dan kegiatan akar rumput. Selain itu, perkawinan anak juga berkaitan dengan isu lainnya mengenai perlindungan sosial dan legalitas identitas penduduk miskin sehingga mereka memiliki dokumen yang dibutuhkan untuk mengakses layanan dan program yang tersedia. 

Kotak 14: Perkawinan Anak di Bangkalan

Masalah utama bagi perempuan di Kabupaten Bangkalan (dan juga di Kabupaten Lombok Tengah) adalah perkawinan anak. Menurut Dinas Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak di Kabupaten, tingkat perkawinan anak mencapai 17% dari seluruh perkawinan di kabupaten. Tingkat perkawinan anak bahkan mungkin sebenarnya lebih tinggi karena banyak dilakukan secara informal dan tidak tercatat oleh pemerintah. Banyak daerah memang belum memiliki kantor pencatatan sipil, sehingga banyak juga yang sulit mendapatkan dokumen kependudukan lainnya seperti KTP (Kartu Tanda Penduduk) dan Kartu Keluarga (KK) yang disyaratkan untuk mengakses berbagai program kesejahteraan dan perlindungan sosial yang disediakan pemerintah. Perkawinan anak tidak hanya dilakukan untuk mengindahkan norma agama, tetapi juga dianggap sebagai solusi untuk memutus rantai kemiskinan dengan mengurangi jumlah tanggungan keluarga miskin. Meskipun ketika penelitian dilakukan, terdapat peraturan yang menetapkan batas usia minimal untuk perempuan dapat menikah adalah 16 tahun (baru-baru ini di tahun 2019 diterbitkan revisi UU tentang Perkawinan yang menaikkan batas usia minimum perempuan dari 16 menjadi 19 tahun), pernikahan sebelum usia minimal tersebut dapat dilakukan selama mendapatkan rekomendasi dari pengadilan agama, sebagaimana dijelaskan salah satu pejabat pemerintah: 

“UU Perkawinan mengatur pernikahan minimal usia 16 tahun, sementara syariat Islam membolehkan pernikahan usia 9 tahun untuk perempuan. Dalam kultur Madura menikahkan dini adalah bentuk memenuhi syariat. Sudah lazim ketika SMP anak sudah dijodohkan, dan ditunangkan sehingga banyak kasus ketika lulus [sekolah] dinikahkan. KUA membolehkan pernikahan di bawah 16 tahun dengan syarat mendapatkan rekomendasi Pengadilan Agama. Tanpa rekomendasi ini akan ditolak. Untuk menyingkat prosedur ini, banyak pernikahan dini dilakukan dengan nikah secara agama tanpa bukti pencatatan sipil.” Pejabat Kantor Urusan Agama (KUA), Bangkalan, 20 Februari 2019. 

Variasi: Jejaring sosial dan struktur kekuasaan formal dan informal 

Seperti yang akan bahas dalam Bab 5 dan Bab 7, memahami struktur jejaring sosial dalam konteks desa sangat penting bagi perempuan untuk mengakses dan memengaruhi tokoh berwenang di tingkat desa, dan bagi OMS untuk memasuki desa, mengatasi tantangan (dan memanfaatkan peluang) yang ada untuk mendukung perempuan desa. Jejaring sosial dan struktur kekuasaan sangat bervariasi di seluruh konteks desa. 

Di beberapa desa, kekuasaan dipegang oleh segelintir orang, yang memperoleh kekuasaannya baik secara formal dari jabatan di pemerintahan dengan kewenangan untuk membuat keputusan kebijakan, dan secara informal dari kekuatan dan legitimasi sosial yang juga berarti para pemegang kekuasaan ini dapat memengaruhi norma sosial. Dalam situasi tersebut tidak banyak pilihan bagi perempuan untuk menggunakan suaranya selain mencari cara untuk mendapatkan dukungan dari para pemimpin yang berpengaruh ini. Hal ini terjadi di desa ‘kontrol’ penelitian di Gresik, dan desa ‘intervensi’ penelitian di Bangkalan, Labuhan Batu, dan Pangkep, yang juga dianggap memiliki konteks yang sulit untuk memperjuangkan agenda pemberdayaan perempuan. Di beberapa daerah, jejaring sosial terbentuk oleh adanya saling ketergantungan ekonomi dan jenis mata pencaharian yang tersedia (misalnya di sektor perikanan di Pangkep), sedangkan jejaring sosial di daerah lainnya terbentuk oleh hubungan keluarga (misalnya di Bangkalan), atau sistem keluarga dan adat (misalnya di NTT). Di daerah lain, kekuasaan dipegang oleh tokoh yang lebih beragam, sehingga dapat menciptakan peluang yang lebih besar bagi perempuan untuk memperoleh dukungan dari berbagai tokoh untuk mendorong agenda perempuan, misalnya desa di Tanggamus dan desa di Hulu Sungai Utara. Kami mempelajari lebih lanjut pentingnya jejaring sosial dalam Bab 5 dan 7.